Analyse und Beurteilung des kommenden Klimaschutzgesetzes (KSG) der Bundesregierung

Hergang und Hintergrund

Bereits Ende Februar 2019 hatte Bundesumweltministerin Svenja Schulze einen ersten Entwurf des Klimaschutzgesetzes (KSG) vorgelegt – der öffentliche Streitigkeiten zwischen Union und SPD provozierte. Dies führte dazu, dass der Entwurf vorerst mehrere Monate in der Frühabstimmung im Kanzleramt „vergammelte“. Mit der Einsetzung des Klimakabinetts (März 2019) wurde der schwelende Koalitionszwist rund um das KSG in den September verlagert. Am 20.09.2019 einigte sich die Große Koalition auf ein Papier namens „Eckpunkte für das Klimaschutzprogramm 2030“ – in dem das Wort „Klimaschutzgesetz“ kein einziges Mal genannt wird. Auf der begleitenden Pressekonferenz bekräftigten die Koalitionäre noch einmal die Bedeutung eines Klimaschutzgesetzes mit Kontrollfunktion und klarer Zuteilung der klimapolitischen Verantwortung an die jeweiligen Ressorts. Seit dem 09. Oktober 2019 liegt der Koalitionsbeschluss des KSG vor – zu finden auf der Homepage des Bundesumweltministeriums
(www.bmu.de/gesetz/entwurf…).

Ein direkter Vergleich des ersten Entwurfs vom Anfang des Jahres mit der Einigungsfassung der Regierung zeigt deutlich die klimapolitische Ambitionslosigkeit und die fallen gelassenen Klimaschutzmöglichkeiten. Die erste BMU-Fassung aus dem Februar war in einigen Aspekten deutlich schärfer als der nun vorgelegte Kabinettsbeschluss des Gesetzes.

Fünf Aspekte, die ein wirksames KSG erfüllen muss

1. Klimaneutralität bis spätestens 2050 ist eine Mindestanforderung an ein wirksames, gesetzlich verankertes Klimaschutzgesetz – doch führt es real zu noch keinen Treibhausgasminderungen.
2. Die Sektorziele des Klimaschutzplans 2050 unverändert in ein KSG einzufügen ist nicht ausreichend – die historische Chance der gesetzlichen Verankerung muss zum Anlass genommen werden, die nationalen Klimaziele auf einen pariskonformen Minderungspfad zu bringen.
3. Die Frage der klaren Verantwortlichkeit der einzelnen Ministerien und Sektoren ist entscheidend, um eine radikal-realistische und umfassende Klimawende in allen Sektoren konsequent und dauerhaft einzuleiten.
4. Jährliche Trajektorien – also das Herunterbrechen der bereits ohnehin im Effort Sharing vorgegebenen Jahresziele auf aggregierter Ebene auf die einzelnen Sektoren – sind die Grundvoraussetzung, um die Sektorverantwortlichkeiten unterscheidbar zu machen und den jährlichen Handlungsdruck transparent zu gestalten.
5. Die Gestaltungsmacht und die Kontrollfähigkeit eines neu eingesetzten  Expert*innen-Gremiums müssen unwiderruflich und unmissverständlich durch ein KSG rechtlich verankert werden – denn sonst haben wir wieder nur ein „neues Beratungsgremium“ unter vielen, bereits guten, anderen Expert*innen-Gremien.

Die Gefahr ist, dass ein KSG bereits als Erfolg gefeiert wird, weil einzelne meist abgeschwächte Aspekte als Fortschritt verkauft werden – es dann aber weiterhin bei reiner klimapolitischer Placebo-Politik bleibt.

Die fünf  Aspekte im Einzelnen

1. Klimaneutralität Deutschlands bis 2050

§1 Zweck des Gesetzes

Im ursprünglichen Entwurf des BMU vom Februar 2019 stand: „Zur Vermeidung einer anthropogenen Störung des Klimasystems soll die Freisetzung von Treibhausgasen weitestgehend gemindert und bis zur Mitte des Jahrhunderts die Netto-Treibhausgasneutralität erreicht werden.“  (S.2)

Im aktuellen Beschluss heißt es nun, deutlich abgeschwächter formuliert: man wolle „Treibhausgasneutralität bis 2050 als langfristiges Ziel verfolgen.“ (S.2)

Im Eckpunktepapier bestätigt die BuReg: „Deutschland setzt sich zudem mit den meisten Mitgliedsstaaten für das Ziel der Treibhausgasneutralität bis 2050 in Europa ein.“ [S.1] – auf Nachfrage eines Journalisten während der Pressekonferenz am 20.09.2019 bestätigt Angela Merkel, dass es sich „natürlich“ auch um die Klimaneutralität Deutschlands bis 2050 handle.

Bewertung:

Die unkonkrete Formulierung der „Zielverfolgung“ lässt politischen Spielraum für die langfristige Zielstellung der Klimaneutralität bis 2050 in Deutschland. Ein wirksames Klimaschutzgesetz muss das Langfristziel – und damit das international rechtlich verbindliche Pariser Klimaabkommen – eindeutig und unmissverständlich adressieren und Investitions- und Planungssicherheit garantieren. 

2. Zwischenziele abgeschafft

§ 3 Nationale Klimaziele

Zudem sind die nationalen Zwischenziele, Deutschlands Treibhausgasemissionen bis 2020 um 40 Prozent und 2040 um mindestens 70 Prozent gegenüber dem Referenzjahr 1990 zu reduzieren, ersatzlos gestrichen worden. Nun heißt es: „Die Treibhausgasemissionen werden im Vergleich zum Jahr 1990 schrittweise gemindert, dabei um mindestens 55 Prozent bis zum Zieljahr 2030.“ 

Bewertung:

Wortlos werden damit die Klimaziele 2020 und 2040 aus dem Klimaschutzplan 2050 fallengelassen. Der Wegfall zweier klimapolitischer Messlatten entbindet die Bundesregierung von weiteren Verpflichtungen und vertuscht das Versagen der Regierung, die Klimalücke zum 2020-Ziel zu verringern.

Einschränkung:

Die nationalen Klimaziele der Bundesregierung aus ihrem Klimaschutzplan 2050 sind nicht Paris-konform. Zudem würde eine Zielanhebung auf EU-Ebene, die aktuell diskutiert wird, ohnehin ein Nachschärfen der deutschen Klimaziele erfordern.

3. Ressortverantwortlichkeiten und Sofortprogramm

§ 8 Maßnahmen bei Überschreiten der Jahresemissionsmengen

Im Referentenentwurf des KSG von Ende Februar heißt es noch, dass jedes Ministerium selbst für die Emissionsminderungen in seinem Sektor verantwortlich sei und im Falle der drohenden Emissionsüberschreitung den Zukauf der Verschmutzungsrechte über das Ressort-Budget zu finanzieren habe (geregelt in § 6 Überschreitung der Jahresemissionsmengen). Sollte die zugelassene Emissionsmenge überschritten werden, müsse das zuständige Ministerium ein Sofortprogramm für den jeweiligen Sektor vorlegen. Im Februar-Entwurf stand dazu: „(…)beschließt die Bundesregierung innerhalb von sechs Monaten nach Veröffentlichung der Emissionsdaten ein Sofortprogramm, das die Einhaltung der Jahresemissionsmenge des Sektors für die folgenden Jahre sicherstellt.“ (§ 8 Sofortmaßnahmen)

Änderung im Kabinettsbeschluss des KSG: Die Vorgaben für die CO₂-Einsparungen bleiben zwar insgesamt erhalten – aber die Mengen können nun zwischen einzelnen Non-ETS-Sektoren verschoben werden (Flexibilisierung der Treibhausgas-Einsparungen). Dazu steht im finalen Kabinettsentwurf: „Die Bundesregierung entscheidet über die zu ergreifenden Maßnahmen im betroffenen Sektor oder in anderen Sektoren oder über sektorübergreifende Maßnahmen und beschließt diese schnellstmöglich.“ (§ 8 Maßnahmen bei Überschreiten der Jahresemissionsmengen)

Zeitliche Komponente des Sofortprogramms – war im Februar-Entwurf noch von einem Sofortprogramm die Rede, dessen Maßnahmen innerhalb von sechs Monaten nach dem Beschluss des Sofortprogramms umgesetzt werden sollen (§8 Absatz 3) – weist im überarbeiteten KSG der §8 Absatz 2 darauf hin, dass die Bundesregierung die vorgelegten Maßnahmen des Sofortprogramms „schnellstmöglich“ beschließen soll.

Im Kabinettsbeschluss des KSG ist neu eingefügt worden der §4 Absatz 6: „Im Jahr 2025 legt die Bundesregierung für weitere Zeiträume nach dem Jahr 2030 jährlich absinkende Emissionsmengen durch Rechtsverordnung fest.“ Die Rechtsverordnungen bedürfen der Zustimmung des Bundestags.

Bewertung:

Mit der flexiblen Handhabung der Treibhausgaseinsparungen und dem abgeschwächten Sofortprogramm wird der Handlungsdruck auf die einzelnen Ministerien genommen, wirksame Klimaschutzmaßnahmen sektorspezifisch umzusetzen. Es bleibt unklar, wie im Falle einer Zielverfehlung eines Ressorts sichergestellt werden soll, dass das Gesamtziel noch erreicht wird – da die klare Verantwortlichkeit nicht mehr gegeben ist. Weiterhin bleibt offen, inwieweit die drohenden EU-Strafzahlungen im Bereich der Lastenteilungsentscheidung auf die jeweiligen Ressorts verteilt werden, d.h. es besteht kein festgelegter Sanktionsmechanismus bzw. Handlungsanreiz für die zuständigen Minister*innen und deren Nachfolger*innen.

Um die Ziele von Paris zu erreichen, braucht es eine Klimawende in allen Sektoren, also einen durchdachten Politikmix, der gleichzeitig und kontinuierlich Treibhausgaseinsparungen in den Sektoren erzielt. Die vage Formulierung „schnellstmögliche“ Umsetzung der Maßnahmen lässt einen politischen Spielraum der die zwingend notwendige Umsetzung der Sofortmaßnahmen konterkariert.

4. Jährliche Sektorziele

Anlage 2 Zulässige Jahresemissionsmengen (zu § 4)

Im Eckpunktepapier steht: „Um diese Zielerreichung verlässlich und planbar zu gestalten, werden für alle Sektoren die sich aus dem Klimaschutzplan 2050 ergebenden jährlich definierten Minderungsziele (Sektorziele) gesetzlich festgeschrieben.“ [S.20-21]

Der finale KSG Entwurf kommt dem Eckpunktepapier nach. In §4 werden die nationalen Klimaziele auf sechs Sektoren heruntergebrochen – mit jährlichen Minderungszielen (Jahresemissionen). Allerdings werden durch die fehlende Ressortverantwortung und den Flexibilisierungsmechanismus der Emissionsreduzierung die Einsparvorgaben der Sektoren unterlaufen. So wird auch die Formulierung aus dem Februar-Entwurf der „jährlich linearen Absenkens“ von Treibhausgasen in allen Sektoren rausgekürzt.

Zugleich wurde der §4 Absatz 5 des Februar-Entwurfs gestrichen, der den  Bundestag berechtigte, Jahresemissionsmengen und klimapolitische Gesetzesvorhaben nachzuschärfen.

Bewertung:

Grundsätzlich sind die sektorscharfen Jahresziele zu begrüßen. Allerdings sind die nationalen Klimaziele der Bundesregierung durch langjähriges Nichtstun im Klimaschutz nicht mehr Paris konform – damit kann das Pariser Klimaabkommen nicht eingehalten werden. Zugleich wird dem Bundestag eine Beobachtungsfunktion zugeteilt, statt aktiv an der Erreichung der nationalen Klimaschutzziele mitzuwirken. Das ist fatal, da die Denkfabrik Agora Energiewende nach Veröffentlichung des Klimapakets errechnet hat, dass die vorgelegten Maßnahmen der Bundesregierung gerade einmal ausreichen, um ein Drittel der nötigen Emissionen bis 2030 einzusparen.

5. Kontrollmechanismus

§12 Aufgaben des Expertenrats für Klimafragen

Im Eckpunktepapier steht: „Die Bundesregierung wird die Einhaltung der Klimaziele 2030 insgesamt und die Fortschritte in den einzelnen Sektoren jährlich genau ermitteln und durch einen externen Expertenrat begleiten lassen.“ [S.21]

Im Februar-Entwurf des KSG (§ 13) Aufgaben des Sachverständigengremiums für Klimafragen) werden ausführlich die zugewiesenen Befugnisse des Expert*innengremiums aufgeführt: U.a. die Begutachtung der Klimawirksamkeit der BuReg-Maßnahmen und die Erstellung eines jährlichen Hauptgutachtens – mit einer wissenschaftlichen Folgeabschätzung der bestehenden und geplanten Maßnahmen, zu der die BuReg spätestens drei Monate nach der Veröffentlichung im Bundestag dazu Stellung nehmen muss. Darüber hinaus war das Gremium befugt zusätzliche Maßnahmen und Instrumente vorzuschlagen, die erforderlich sind, um die Klimaziele zu erreichen. Eine weitere Kompetenz des Gremiums war es den Fraktionen, dem Bundestag und den Ausschüssen die Möglichkeit zu gegeben, Gesetzesvorlagen durch den Expertenrat auf ihre Nachhaltigkeit und Klimawirksamkeit hin einzuschätzen.

Änderung im Kabinettsbeschluss des KSG: Der sogenannte Expertenrat für Klimafragen – ein von der Regierung eingesetztes fünfköpfiges Expertengremium, das die Fortschritte bei der CO₂-Minderung in den einzelnen Sektoren überwachen soll – hat nun gegenüber der ersten Version des Gesetzes deutlich weniger Macht und Kontrollfunktion (§12 Aufgaben der Expertenkommission für Klimafragen). Anders als vorgesehen, sollen keine jährlichen Hauptgutachten mehr erstellt werden, welche die Wirksamkeit der geplanten Maßnahmen zum Klimaschutz untersucht. Ebenfalls kann das Expertengremium, im Fall, dass die CO₂-Einsparziele der Sektoren verfehlt werden, keine eigenen Vorschläge erlassen, welche die Ministerien zum Nachsteuern bewegt. Ebenfalls wird die Möglichkeit der Nachhaltigkeitsprüfung von Gesetzesvorhaben gestrichen.  

Weiterführender Aspekt:
Konsultation und Partizipation

Im alten Entwurf steht noch: (§9 Absatz 2) Vor jeder Fortschreibung bezieht die Bundesregierung in einem öffentlichen Konsultationsverfahren Länder, Kommunen, wirtschafts- und zivilgesellschaftliche Verbände sowie Bürgerinnen und Bürger ein. Die Bundesregierung dokumentiert öffentlich, welche Ergebnisse des Konsultationsverfahrens bei der Fortschreibung der Langfriststrategie berücksichtigt wurden.

Im Kabinettsentwurf steht: (§9 Absatz 3): Für jedes Klimaschutzprogramm bezieht die Bundesregierung in einem öffentlichen Konsultationsverfahren Länder, Kommunen sowie wirtschafts- und zivilgesellschaftliche Verbände ein.

Bewertung:

Der noch bei der Pressekonferenz von der GroKo viel bejubelte Kontroll- und Nachsteuerungsmechanismus eines Klimagremiums wird durch den Kabinettsbeschluss stark beschränkt und liegt weit hintern den Kompetenzen des geplanten BMU-Entwurfs Anfang Februar zurück. Die Regierung bleibt auch hier die Frage schuldig, inwiefern sich der Expertenrat für Klimafragen und seine Fachkompetenz von andern wissenschaftlichen Gremien und deren Beratungsfunktion unterscheiden soll. Letztlich ist es ein fatales Signal, dass aus der ursprünglichen Fassung des KSG die politische Partizipationsmöglichkeit für Bürger*innen vollständig entfallen ist.

Weitere Anmerkung:

§ 6 Bußgeldvorschrift – wenn die Emissionsdaten aus den jeweiligen Sektoren nicht an das UBA ordnungsrechtlich übermittelt werden, kann ein Bußgeld bis zu 50.000 Euro ausgesprochen werden

Bewertung:

Es ist zu bezweifeln, dass die Höhe des Bußgelds ausreicht, um einen Minister Scheuer dazu zu verleiten, die Daten der verkehrsbedingten Emissionen zu liefern.